2.2.1  Grundlagen gesetzlicher Festsetzungen im Rahmen des Bodenschutzes

Rechtsgrundlagen im Bodenschutz - was heißt das? Um diese Frage zu klären, muss man erstens die naturwissenschaftlichen und fachlichen Zusammenhänge und Grundlagen kennen. Da diese Arbeit als Protokoll zu einem weiterführenden Seminar an einem Institut, das in Forschung und Lehre der entsprechenden Belange beschäftigt ist, dient, setze ich diese Basis als Wissen der Leser dieser Zusammenfassung voraus. Zweitens - und das ist die eigentliche Aufgabe dieses Seminarbeitrags -muss der Interessentenkreis dieses Themas einen Überblick über gewisse rechtliche Grundlagen und Normen sowie über die geschichtlich politische Entwicklung des Bodenschutzes in Deutschland erhalten. Dieses spezifische Wissen ist bei der Klärung der entsprechenden Fragen über das rein fachliche Wissen hinaus wichtig und unabdingbar und für die spätere Arbeit im entsprechenden Bereich ebenso wertvoll, da aufgrund von Gesetzen, Normen und Verordnungen sowohl die Aufgaben der betreffenden Verwaltungseinheiten als auch die Beratung und Planung durch private Institute sowie die Arbeit der Industrie, besonders des produzierenden Gewerbes, aber auch der Agrarwirtschaft - beide Bereiche dürften oftmals das zukünftige Arbeits- und Tätigkeitsfeld der Seminarteilnehmer betreffen - geregelt werden.

Einige Probleme des Bodenschutzes sind hierbei noch erwähnenswert. Der Bodenbereich, die Pedosphäre, unterliegt dem starken menschlichen Wirken. Dieser Bereich beeinflusst als Schnittpunkt zwischen Untergrund und Atmosphäre beispielsweise auch das Grundwasser, dient als Grundlage unserer Ernährung oder wird durch Beeinträchtigungen der Industriegesellschaft direkt und indirekt beeinflusst, etwa durch Einträge in die Atmosphäre oder das Bodenwasser, aber auch durch zunehmende Versieglung. Die Zusammenhänge sind nicht nur sehr komplex, sondern mindestens ebenso vielfältig, wobei die zahlreichen Ansprüche und Belastungen auf das Bodenmillieu ständig zunehmen. Somit ergibt sich logischerweise der Schutzanspruch der Ressource Boden. Diesen Anspruch allgemeingültig auf die verschiedenen gesellschaftlichen Tätigkeitsfelder zu beziehen und im Detail zu formulieren, ist Sinn und Zweck der geltenden Rechtsgrundlagen im Bodenschutz. Die verschiedensten rechtlichen Bereiche beziehen sich auf den Bereich Boden, womit zivilrechtliche, verwaltungsrechtliche und auch strafrechtliche Aspekte berührt sind. Gesetzliche Aussagen zum Thema „Boden" finden sich somit in einer scheinbar unübersichtlichen Sammlung der verschiedensten Gesetze, Normen oder Erlasse. Dabei konkretisiert sich ein eigenes Bodenschutzrecht innerhalb der letzten Jahre gemäß unserer Gesetzgebungsverfahren vergleichsweise langsam.

Aufgabe der Wissenschaft war und ist hierbei, die Grundlagen zu liefern, aufgrund derer der Gesetzgeber die entsprechenden Rechtsaussagen überhaupt erst formulieren kann.

Recht bedeutet v.a. auch Verantwortung. Selbstverständlich gilt als geboten, mit der Ressource Boden entsprechend verantwortlich, d.h. schonend, umzugehen. Eben diesem Anspruch wird im Recht durch die Regelung der Verantwortung sowie der sich hieraus ergebenden Pflichten genügt. Dabei wird Verantwortung im zivilrechtlichen Bereich sowohl auf natürliche (Einzel-) Personen, juristische Personen wie einem Unternehmen, aber auch die Verwaltung bezogen und definiert.

Der Begriff der Verantwortlichkeit ist somit auch mit jenem der Haftung verbunden. Ein Verantwortlicher kann haftbar gemacht werden für Schäden, die sich aus den von ihm zu verantwortenden Handlungen ergeben. Im rechtlichen Bereich werden verschiedene Haftungsarten unterschieden, die im folgenden Schaubild dargestellt sind.

2.2.2 Zivilrechtliche Haftung

Die zivilrechtliche Haftung entspricht im Grundsatz selbstverständlich den zivilrechtlichen Gegebenheiten: Im Bereich von Umweltschäden sorgt die zivilrechtliche Haftung für den (individuellen) Ausgleich zwischen einem oder mehreren Schädigern mitmit einem oder mehreren Geschädigten. Als haftbare Schädiger sind zumeist „Unternehmen“ als juristische Personen betroffen. Al Haftungsarten bestehen hierbei die Verschuldenshaftung sowie die – verschuldensunabhängige – Gefährdungshaftung.

2.2.2.1 Verschuldenshaftung

§ 823 BGB trifft Aussagen über Rechtsgutverletzungsmöglichkeiten, entstandene Schäden und Kausalität, sprich dem Nachweis des Zusammenhangs zwischen eingetretenen Schaden und „Umweltvorfall“. Folglich muß ein Geschädigter folgende Punkte beweisen können:

1. Die Rechtsgutsverletzung durch Handeln bzw. Unterlassen des Schädigers: als absolutes Rechtsgut gelten dabei Leib, Leben, Gesundheit, Freiheit oder Eigentum.
2. Ein Beleg des entsprechend dieser Handlung entstandenen Schadens, beispielsweise Wiederherstellungskosten einer Garage, Reparaturkosten für einen Pkw oder Behandlungskosten nach Gesundheitsbeeinträchtigung.
3. Weiterhin wichtig ist der Nachweis des Zusammenhangs eines Schadens durch eine sog. Verletzungshandlung wie der Nachweis mangelnder Schutzvorsorge vor einem Unfall. Anschließend – und hier liegt in der Praxis häufig ein Problem – muß die Rechtsgutverletzung auf das Fehlverhalten zurückgeführt und bewiesen können werden (Krebserkrankungen können i.d.R. beispielsweise nicht auf das Vorhandensein eines Industriebetriebs mit Emissionen in der Nachbarschaft des Erkrankten zurückgeführt werden).
4. Als letztes muß der Beweis erbracht werden, daß die Rechtsgutverletzung mit dem resultierenden Schaden widerrechtlich, wider besseres Wissen (oder Verordnungen), d.h. entgegen geltenden Rechts und somit schuldhaft – vorsätzlich oder zumindest fahrlässig – vom Schädiger herbeigeführt wurde und verantwortet werden muß. Nach Verschuldenshaftung ist ein „Umweltvorfall“, der trotz Einhaltung bestimmter behördlicher Genehmigungsrichtlinien entsteht – und einer Rechtsgutverletzung verursacht – nicht ahndbar.

Dabei ist zu beachten, daß ein Geschädigter, der seinen Schadensersatzanspruch nach Verschuldenshaftung §823 BGB durchsetzen will, die genannten Punkte (Rechtsgutsverletzung, Kausalität, Schaden, Vorsätzlichkeit/Fahrlässigkeit) im Verfahren nicht nur behaupten, sondern v.a. auch beweisen können muß. Gerade im Umweltschutzrecht zeigt die Rechtspraxis, wie schwirig dieser Nachweis für Geschädigte sein kann. Krankheiten lassen sich i.d.R. nicht ausreichend sicher mit einem oder mehreren Umweltverstößen in Zusammenhang gebracht werden (mangelnde Kausalität einer Klage), Schäden Dritter durch Anlagen, die nach BImSchG über einen Genehmigungsbescheid verfügen, sind zunächst grundsätzlich weder widerrechtlich noch vorsätzlich oder fahrlässig in Betrieb.

Grundwasserkontaminationen durch schadhafte Anlagen entsprechen keinem individuellen Schaden Dritter, da hier ein Allgemeinheitsanspruch besteht und sind ebensowenig aufgrund §823 BGB verhandelbar. Wie kann nun ein Geschädigter trotz des hohen Nachweisanspruchs des §823 BGB doch erfolgreich auf Verschuldenshaftung klagen? Zunächst könnte dies durch eine Beweislastumkehr geschehen: Ein Anlagenbetreiber mit Genehmigungsbescheid nach BimSchG kann dazu verpflichtet werden, selbst den Nachweis zu erbringen, öffentlich-rechtliche Grenzwerte bei Immissionen (z.B. Grenzwerte nach TA Luft) eingehalten zu haben.

Gelingt ihm dieser Nachweis, so geht der Bundesgerichtshof (BGH) mit seinem Urteil vom 15.09.1984, BGH 92, 143 (Kupolofen-Fall) davon aus, daß Betreibern gefährlicher Anlagen eine Verkehrssicherungspflicht obliegt. Das bedeutet: unabhängig von einem Genehmigungsbescheid nach BimSchG besitzt ein Betreiber einer gefährlichen Anlage die Pflicht, die als allgemeine Pflicht definiert ist, sämtliche nötigen Vorkehrungen zum Schutze Dritter zu treffen und auf diese Weise einen verkehrssicheren Zustand zu schaffen. Wichtig hierbei ist u.a. der Begriff „nach dem Stand der Technik“. Versäumt er diese Einhaltung seiner Pflicht, besteht zumindest Fahrlässigkeit.

2.2.2.2 Gefährdungshaftung

Gefährdungshaftung kann durch das Wasserrecht (Wasserhaftungsgesetz WHG) ebenso wie durch das Umwelthaftungsgesetz (UHG) erfolgen.

1) Für die wasserrechtliche Gefährdungshaftung nach WHG §22 ist ein Verschulden analog der Verschuldungshaftung nach BGB nicht nötig, um einen Schädiger bzw. Zustandsstörer  zu Schadensersatz heranzuziehen. D.h., ein Schädiger kann haftbar gemacht werden auch dann, wenn kein vorsätzliches oder fahrlässiges Handeln oder Unterlassen vorliegt (!).

2) Die Anwendung des §22 WHG bezieht sich auf oberirdische und Küstengewässer sowie auf das Grundwasser. Schäden, die durch Einwirkung auf diese zurückführbar sind, beispielsweise auf Grundwasserabsenkungen oder –anhebungen. Anders als bei der Verschuldungshaftung nach BGB sind auch Vermögensschäden als indirekte Folgeschäden im WHG berücksichtigt, z.B. wenn aufgrund notwendiger Gebäudesanierungen eine Mietzinserhebung entfällt oder verringert wird.

Auch nach dem WHG trifft die Haftung i.d.R. das „Unternehmen“.

Voraussetzungen zur rechtlichen Wirkung der Gefährdungshaftung nach WHG

WHG §22 Abs. 1

Als Grundtatbestand nach §22 Abs. 1 muß erfüllt sein: Einbringen, Einleiten oder Einwirken in oder auf ein Gewässer. Auch hierbei muß die Kausalität zwischen Handeln und direkter Wirkung auf das betroffene Gewässer plausibel begründet werden können (etwa durch entsprechende Fachgutachten). Haftbar ist jeweils der oder die „Verursacher“. Man spricht hierbei von der sog. Handlungshaftung ( keine Verschuldenshaftung, da Vorsätzlich- und/oder Fahrlässigkeit nicht nachgewiesen zu werden brauchen).

WHG §22 Abs. 2

Im Zusammenhang mit der Gefährdungshaftung nach WHG existiert auch die sog. Anlagenhaftung. Die Anlagenhaftung bezieht sich auf Anlagen i.w.S., d.h. auf sämtliche technischen Einrichtungen oder Vorrichtungen, die auf Gewässer einzuwirken vermögen (z.B.: Tankwagen, Rohrleitungen, Pipelines, Misthaufen, Gülle- und Dieselölfässer, Silagelager, Jauchegruben, Futtersilos, Tankschiffe, Tankwagen, Pkw-Stellplätze, Werkstätten, Industrieanlagen u.v.m.). Somit ist die Anlagenhaftung nach WHG nahezu universell, unbegrenzt anwendbar auf sämtlichen künstlichen Einrichtungen, sofern der Grundtatbestand nachgewiesen zu werden vermag.

Gelangen wassergefährdende Stoffe aus diesen Einrichtungen in das Wasser, etaw durch Versickern auf nicht entsprechend abgedichteten Lagerplätzen, so ist der Tatbestand zur Haftbarmachung erfüllt. Haftbar ist jeweils der Anlageninhaber bzw. Betreiber als diejenige Person, die die tatsächliche Verfügungsgewalt über eine entsprechende Anlage besitzt und auf den Betrieb Einfluß nimmt oder tatsächlich nehmen könnte.

Nach BGH-Urteil deckt die Anlagenhaftung nach WHG auch die sog. Rettungskosten, die zur Abwendung eines sicher bevorstehenden Gewässerschadens entstehen (Tankauflieger-Fall).

Bei Gewässerverunreinigungen aus mehreren Anlagen haften die jeweiligen Betreiber gemeinsam und gesamtschuldnerisch. Dies trifft selbst dann zu, wenn der jeweilige Einzelbeitrag an sich noch nicht schädlich oder nur tolerierbar schädlich wäre, jedoch im Zusammenwirken mit den weiteren Einträgen ein ernstlicher Schaden herbeigeführt wird. Dieser Punkt ermöglicht ein wirksames Vorgehen gegen Umweltstörer auch wenn Einzelbeiträge unbedenklich wären. (!).

2.2.2.3 Gefährdungshaftung nach UHG

Die Gefährdungshaftung nach dem Umwelthaftungsgesetz (UHG) bezieht sich auf sämtliche technisch relevanten Anlagen während der Errichtung, des Betriebs sowie auch nach der Stillegung. Somit sind Umweltbeeinträchtigungen beim Anlagenbau und auch anlagentypische Gefährdungen nach der Stillegung (etwa Altlasten) erfaßt.

Die Haftung greift auch bei Anlagen mit entsprechender Behördlicher Genehmigung (etwa nach BimSchG, BbauG, LBauNVO u.a.) und auch bei Schadensfällen ohne Verschulden bzw. Fahrlässigkeit der Betreiber/Inhaber, d.h. bei Schadensfällen während des genehmigten, des sog. Normalbetriebs.

Dieser Grundsatz zielt auf eine Sensibilisierung der Betreiber für Umweltschutzbelange und wirkt (als Reaktion des Gesetzgebers auf die Sandoz-Katastrophe seit Gültigkeit ab dem 1.1.91) präventiv.

Haftbar sind Anlagenbetreiber und Besitzer, die auf eigene Kosten und zum eigenen Gewinn entsprechende potentiell umweltgefährdende Anlagen betreiben (Positivnennungen der entsprechenden Anlagen sind im Gesetz enthalten). Nach entspr. „klassischer“ zivilrechtlicher Konzeption sind die Betreiber nach Schadenseintritt für den Ausgleich individueller Schäden heranzuziehen („Ersatzansprüche individuell Geschädigter gegen individuelle Verursacher“).

Schäden, die keinem individuellen Verursacher zuzurechnen sind, beispielsweise SMOG, Waldsterben, die atmosphärischen Probleme wie das „Ozonloch“ oder in Bodennähe gesteigerte O3-Werte) werden nicht vom UHG abgedeckt.

Jedoch wird ein sog Entwicklungsrisiko berücksichtigt: nach Gefährdungshaftung nach UHG sind Risiken bei der Entwicklung neuer Anlagen und Herstellungsverfahren, die als sog. „Restrisiko“ bezeichnet werden, durch die Anlagenbetreiber und –entwickler zu tragen(!).

2.2.2.4 Schadensabdeckung und Rechtsgrundsatz nach UHG

Nach UHG betroffene Rechtsgüter sind Leib (Gesundheit), Leben und Sachgüter. Schädiger – Anlageninhaber – sind verpflichtet, bei Verletzung dieser Rechtsgüter über den Umweltpfad (z.B. durch Druckwellen, Strahlung, sämtliche bekannten und denkbaren Arten von Emmissionen, durch Einwirken chemischer Stoffe und Verbindungen) einen Schadensausgleich vorzunehmen: Vermögensschäden, wie sie vom WHG erfaßt werden, sind jedoch im UHG nicht berücksichtigt, wenngleich die beiden Gesetze nicht konkurrieren, sondern einer Verurteilung nach beiden Gesetzen gleichzeitig möglich sein kann.

Haftungsausschluß besteht sinngemäß beim Einwirken sog. Höherer Gewalt, sprich beim Eintreten von Naturkatastrophen nach §4 UmweltHG. Unwesentliche Schäden, d.h. Schäden mit Beeinträchtigung, die nach den örtlichen Gegebenheiten zumutbar und erwartbar sind, werden ebenfalls nicht erfaßt; es gilt gedanklich, textlich und sinngemäß die Nachbarrechtsvorschrift des §906 Abs. 2 BGB (Ein frühmorgenlich krähender Hahn in einem ländlichen Wohngebiet ist ebenso wie der Geruch seines (an diesem Ort genehmigten) Misthaufens als Beispiel einer zumutbaren und erwartbaren Beeinträchtigung zu bewerten).

2.2.2.5 Beweislast und Kausalitätsvermutung im UmweltHG

Sachschäden und Personenschäden bestimmter Gruppen müssen nach dem UHG ebenso begründet auf bestimmte Ereignisse und Anlagen zurückgeführt werden können wie im Falle einer Klage auf Verschudenshaftung. Es wurde gesagt, das eben dieser Beweis zumeist schwer erbringbar sein dürfte. Deshalb, um die Seite des Klägers zu stärken, wird nach dem UHG eine Kausalitätsvermutung unternommen, das bedeutet, der Kläger muß lediglich den Beweis erbringen, daß eine Anlage oder ein Verfahren beim Eintritt eines Fehlers potentiell dazu geeignet ist, entsprechende Schäden und Rechtsgutbeeinträchtigungen zu verursachen, d.h. nach §6 Abs. 1 wird zu Gunsten des Geschädigten eine entspr. Kausalitätsvermutung unternommen, die zur Haftbarmachung ausreichend ist. Die Beurteilung dieser Schadenseignung einer Anlage erfolgt nach Vorschrift §6 Abs 1 S. 2 UHG. Auch hier kann in Bezugnahme auf Konzentrationen, Zeitabläufe, klimatische Gegebenheiten, Prozeßschemata u.ä. ein entsprechendes Fachgutachten erfolgen und sinnvoll sein. Grundsätzlich muß der Geschädigte folgendes nachweisen:

1. Der Anlagenbetrieb beding die Freisetzung bestimmter Schadstoffe.
2. Schadstofffreisetzung und Schaden sind zeitlich und räumlich korrelierbar.
3. Die Schadstoffe sind oder könnten geeignet sein, den erlittenen Schaden zu verursachen.

Bei Schadensverursachung durch mehrere Anlagen gilt dies sinngemäß für jede einzelne der Anlagen, die verdächtigt werden, den Schaden verursacht zu haben. Wird eine Anlage im Normalbetrieb aufgrund der gebotenen behördlichen Verordnungen betrieben und besteht oder bestand kein Störfall, so muß der Kläger einen kompletten Kausalitätsnachweis erbringen für die Verursachung des Schadens während des Normalbetriebs. Kann der Anlagenbetreiber den Nachweis des ordnungsgemäßen Anlagenbetriebs innerhalb einer Frist von zehn Jahren nicht lückenlos nachweisen, so gilt die Kausalitätsvermutung. Für einen Zeitraum, der länger zurückliegt als die Zehnjahresfrist, wird der ordnungsgemäße Anlagenbetrieb vorausgesetzt (auch ohne eine entsprechende Kontrolldokumentation.

Wird nun die Kausalitätsvermutung bezüglich einer Anlage (, die der Gefährdungshaftung nach UHG unterliegt)  ausgeschlossen – aufgrund entspr. Kontrolldokumentationen und des somit nachgewiesenen Normalbetriebs), so kann der Anlagenbetreiber durch Einbringen neuer Umstände, die ebenfalls zum Schadensfall führen können und geeignet sind, von der Haftung befreit werden. Ein Verweisen auf andere Anlagen ist hierbei jedoch nicht möglich. Vielmehr muß sich der Beklagte auf neutrale, haftungsrechtlich irrelevante Umstände wie natürliche Einwirkungen beziehen und diese beweisen. In diesem Falle muß der Kläger analog der Verschuldenshaftung ebenfalls die Rechtsgutverletzung, den Schadensfall sowie die volle Kausalität nachweisen. Erleichtert wird dies durch die Auskunftspflichten von Anlagenbetreibern und Behörden aufgrund der §§ 8,9 UHG, wobei §10 UHG der Beklagten seinerseits Auskunftsansprüche an Behörden und weitere Anlagenbetreiber besitzt.

Anmerkung:

Anlagenbetreiber – zumindest bestimmter, sehr gefahrvoller Anlagen – sind verpflichtet durch Versicherung oder Gewährleistungsverpflichtung durch Bund, Land oder Kreditinstitut abzuschließen. Geschieht dies nicht, so liegt eine strafrechtlich zu behandelnde Unterlassung vor.

Die Deckungshöchstsummen für Schäden aus einem Schadensfall liegen nach §15 UmweltHG bei 160 Millionen DM.

2.2.2.6 Haftung aus Nachbarrecht

Haftungsansprüche nach Nachbarrecht ergeben sich aus §906 Abs. 2 S. 2 BGB sowie § 14 Abs. 1 S. 1 BimSchG. Auch diese Ansprüche setzen – ähnlich der Gefährdungshaftung – kein Verschulden voraus, sind nicht deliktisch und gewähren Schadensersatz bei Emissionen von Nachbargrundstücken. Einschränkent zum Nachbarrecht muß gesagt werden, das als betroffenes Rechtsgut lediglich grundstücksbezogene Schäden erfaßt sind, nicht Rechtsgüter wie Leib, Leben oder nicht grundstücksbezogene Sachgüter.

2.2.3 Verjährungsfristen nach „Umweltrecht“

Ansprüche auf Grundlage des Umwelthaftungsgesetzes verjähren entsprechend der für unerlaubte Handlungen geltenden Vorschriften im BGB (Bürgerliches Gesetzbuch): Bei Anwendung des § 852 BGB verjähren Ersatzansprüche innerhalb von drei Jahren, wenn sie nicht geltend gemacht werden und der Geschädigte keine Kenntnis von Schaden und Schädiger besitzt. Ist dies nicht der Fall, d.h. sind weder Schädiger oder/und Schaden bekannt, gilt für entsprechende Fälle vom Schadenseintritt an eine 30-jährige Verjährungsfrist nach §17 UweltHG und §852 BGB. Altlasten sind im UmweltHG als solche nicht erfaßt, sondern lediglich nach dem 1.1.91 stillgelegte Anlagen, von denen eine Gefährdung und Rechtsgutbeeinträchtigung ausgeht(!).

Im Bereich der Gefährdungshaftung in Verbindung mit dem Wasserhaushaltsgesetz (WHG) gilt die Anwendung des §852 BGB analog zum UmweltHG. Komplizieren kommen hier Regelungen bei Gebrauchsüberlassungsverhältnissen hinzu: Wurde ein Grundstück vermietet oder verpachtet, resultieren aus diesem Verhältnis neben den entsprechenden vertraglichen Vereinbarungen deliktische (Verschuldenshaftung) Ansprüche nach §823 BGB und §22 WHG (Gefährdungshaftung. Die Verjährungsfrist beträgt hierbei grundsätzlich sechs Monate ab Rückgabe der zum Gebrauch überlassenen Sache (beispielsweise einem Grundstück) § 558 BGB. Hierbei gilt der §558 BGB auch dann, wenn ein Anspruch durch den §852 BGB gedeckt werden würde (!).

2.2.4  Die verwaltungsrechtliche Verantwortlichkeit

Während sich die zivilrechtliche Verantwortlichkeit auf juristische Personen, die Anlagenbetreiber oder Grundstückseigentümer sind, bezieht, erstreckt sich die verwaltungstechnische Verantwortung auf die Erfüllung entsprechender öffentlich-rechtlicher Normen, Auflagen und Vorschriften. Oftmals besteht ein Gegensatz zwischen diesen öffentlichen Pflichten, die durch verwaltungsbehördliche Maßnahmen wahrgenommen werden, sowie der zivilrechtlichen Seite. Die Organisation dieser beiden gesellschaftlichen Bereiche erfolgt eben über die gesetzlichen Regelungen, die entsprechende Handlungsgrundlagen vorsehen.

Dabei bezieht sich das verwaltungsbehördliche Engagement i.d.R. auf

das Immissionsschutzrecht, das
Abfallrecht,
das Wasserrecht.

Diese Rechtsgrundlagen wurden sowohl auf Bundesebene - zumeist als allgemeine Grundlagenformulierungen inForm der entsprechenden Bundesgesetze - sowie auf der Ebene der Länder formuliert. Die Detailschärfe der entsprechenden Gesetze, Verordnungen oder Normen nimmt dabei auf den föderativen Ebenen ausgehend von der Bundesebene zu, die gleichzeitig als Rahmenrichtgebung verstanden wird, jedoch den Landesgesetzgebungen einen gewissen Spielraum lässt.

Darüber hinaus können auch Landespolizei- und Ordnungsrecht angewendet werden, die lange Zeit sogar als einzige - jedoch nicht ausreichende - Handhabe der Verwaltung zur angemessenen Regelung des Bodenschutzes dienten.

Der Bodenschutzbereich gliedert sich in verschiedene Kategorien auf. Zur verwaltungsrechtlichen Bearbeitung muss jeweils geklärt werden, welcher Kategorie ein Fall zuzuordnen ist, da lediglich aufgrund dieser Problemeingrenzung ein rechtlicher Zuschnitt der verschiedenen Sachverhalte erfolgen konnte. Neben dem Beispiel eines „ungenehmigten Anlagenbetriebs" mit der entsprechenden Betreiberverantwortlichkeit, existieren v.a. die hier zu behandelnden sog. „Altlasten". Bevor ich jedoch die entsprechenden behördlichen Verfahrensmöglichkeiten und -pflichten, die zur Maßnahmenanordnung führen, erläutere, sei zunächst ein allgemeiner Überblick über die verwaltungsrechtlichen Grundlagen sowie die Behörden gegeben, so dass die Stellung entsprechender Verfahren innerhalb des gesetzlichen Rahmens sowie der Gesamtkonzeption klar wird. Dabei sind neben den Eingriffsmöglichkeiten (Zulassungsverfahren, Maßnahmenanordnung und Erlass, Ahndung) auch die Kompetenzen und Zuständigkeiten verschiedener Behörden gesetzlich festgelegt.

2.2.4.1 Verwaltungsrechtliche Grundlagen

Grundsätzlich bestehen die verschiedensten Gesetze auf Bundesebene, um auf der Ebene der sechzehn Länder jeweils über Landesgesetze in geltendes Landesrecht umgesetzt zu werden. Dies gilt auch für die im Bodenschutz und im Bereich der Altlasten geltenden Gesetze. Bundesgesetze bieten eine Grundlage, die einheitliche Normen für die Länder bietet. Dies wären etwa das Grundgesetz (GG), das Raumordnungsgesetz von 1965 (ROG), das Bundesbaugesetz (BBauG), das Abfallkreislaufgesetz (AbKr), das Bundes Immissionsschutzgesetz (BlmschG), oder das Abfallgesetz (AbfG). Man spricht in diesem Zusammenhang auch von der sog. Rahmenrichtgebungskompetenz.

Auf dieser (eher allgemeinen) Grundlage bestehen auf den verschiedenen staatlichen Ebenen der Länder die Landesgesetze und Verordnungen wie beispielsweise die Landesbauverordnungen (LandesBauV), die Klärschlammverordnungen (KlärV) oder die Landesraumordnungsverfahren (ROV).

Dabei besitzen die verschiedenen Gesetze und Verordnungen Auswirkungen auf verschiedene Gruppen: So können Auswirkungen lediglich für bestimmte Behörden gelten, die in Verfahrensverordnungen bestehen, oder eine allgemeingültige Geltung auf Einzelpersonen, die Behörden sowie weitere juristische Personen (Unternehmen) vorgegeben sein.

Die Landesgesetze wiederum bieten die Grundlage für die Verordnungen und Normen in den weiteren Ebenen der Bezirke, der Landkreise und kreisfreien Städte sowie der Kommunen. Mit jeder weiteren Stufe dieser Hierarchie werden die entsprechenden Bestimmungen jeweils stärker konkretisiert.

Das bedeutet jedoch nicht, dass die unteren Ebenen weniger Entscheidungsgewalt als die höheren Ebenen der Verwaltungshierarchie besäßen. Alle Träger öffentlicher Belange müssen bei Planungen und Entscheidungen einer Behörde befragt und gehört werden, können Bedenken oder Änderungen einbringen. Dieses Prinzip ist als das sog. Gegenstromprinzip bekannt.

2.2.4.2 Regelungsbedarf

Für welche Belange im Bodenschutz bzw. bei der Altlastenproblematik besteht Regelungsbedarf?

Zunächst müssen die verschiedenen Kompetenzen der Behörden geregelt werden. Ist die Zuständigkeit verschiedener Behörden geklärt, so ist hiermit auch das methodische Vorgehen vorgegeben: Zunächst erfolgt eine Erfassung und Aufstellung von Altlastenstandorten und Altablagerungen sowie die Erstellung der Verdachtsflächenkataster. Die entsprechenden Methoden zu dieser Arbeit ergeben sich aus der theoretischen, wissenschaftlichen Problemdefinition sowie der praktischen Situation. Theoretisch wird beispielsweise nicht nach der Größe eines Verwaltungsraumes oder der Zahl der Altlastenstandorte unterschieden. Die wissenschaftlichen Grundlagen bleiben gleich. Für die Verwaltungspraxis kann dies aber in der jeweiligen Arbeitsorganisation sehr wichtig werden, da sich u.a. die Frage stellt, welche Behörden die genannten Aufgaben übernehmen können oder ob sogar bestimmte Verwaltungseinheiten neugeschaffen werden müssen. Diese organisatorischen Belange werden im weiteren durch Gesetze und Normen festgelegt, die die rechtliche Verankerung entsprechender Vorgehensweisen gewährleisten.

Weitere gesetzliche Regelungen beziehen sich auf die Bewertungsgrundlage, etwa bei der Beurteilung des Gefahrenpotentials oder der Festlegung bzw. Empfehlung von Grenzwerten. Dabei ist wichtig, daß ein Unternehmer in Hamburg die gleichen Grenzwerte einzuhalten hat wie sein Konkurrent in München. Im europäischen Bereich konnte dieser Aspekt noch nicht angemessen geklärt werden.

Weiterhin besteht Regelungsbedarf hinsichtlich der rechtlichen Auswirkungen bestimmter Entscheidungen und Ergebnisse für die Beteiligten und Betroffenen, die Sanierung, Reststoffbehandlung, Sondermüll, Finanzierung, Haftung und Entschädigung, die Festlegung von Nutzungsvorgaben und -einschränkungen sowie vorbeugende und präventive Maßnahmen. In der Tat sind bestehen für alle genannten Punkte gesetzliche Regelungen, die u.a. die verwaltungsrechtliche Verantwortlichkeit definieren.

2.2.4.3 Sanierungsverantwortlichkeit

Die Verwaltungsbehörden sind dazu verpflichtet, v.a. juristische, aber auch Einzelpersonen zur Beseitigung von Altlasten heranzuziehen, wenn Gefahren und Störungen für Umwelt und Allgemeinheit bestehen oder erwartbar sind. Doch wer kann überhaupt herangezogen werden? Die Rechtsgrundlagen für die behördliche Heranziehung als Sanierungsverantwortlicher sind selbstverständlich gesetzlich geregelt. Aussagen hierzu finden sich in den verschiedenen Landesabfallgesetzen sowie im - soweit schon verabschiedet - im Bodenschutzrecht. Letzteres ist derzeit im Bodenschutzrecht des Landes Baden-Württembergs sowie in Sachsen gegeben.

Sollten sich in diesen Gesetzen keine Regelungen finden oder können diese nicht angewendet werden, so können ergänzend die Landespolizei- und Ordnungsgesetze angewendet werden, sofern eine akute Gefährdung von Mensch, Natur und Sachwerten vorliegt.

Exemplarische Definitionen von Sanierungsverantwortlichkeit findet sich im hessischen Altlastengesetz vom 24.12.1994 oder im Landesabfallgesetz von Thüringen. Sanierungsverantwortlich sind hier beispielsweise Ablagerer, Abfallerzeuger, Verursacher von Verunreinigungen, von denen wesentliche Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit ausgehen sowie Grundeigentümer oder auch ehemalige Grundstückseigentümer - Eigentum verpflichtet - (s. §12 Abs. 1 Hessisches AltlastenG sowie §20 Abs. 1 Thüringer Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz)

Bestehen sanierungsbedürftige Schadstoffeinträge in den Boden oder das Grundwasser, so ist der jeweilige „Handlungsstörer" heranzuziehen. Handlungsstörer in diesem Sinne ist derjenige, der die Gefährdung der Umwelt durch Kontamination unmittelbar verursacht hat, beispielsweise durch Auskippen von Fässern mit wassergefährdenden Stoffen oder durch Unterlassen bestimmter Pflichten etwa bei unsachgemäßer Zwischenlagerung und Entsorgung bestimmter Fässer mit umweltgefährdenden Stoffen, wenn hierdurch Stoffreste ins Erdreich und von hieraus weiter ins Grundwasser gelangen. Wichtig dabei ist, dass es hierbei nicht auf ein (direktes) Verschulden des Verursachers bzw. des Handelnden ankommt. Auch ein Grundstückseigentümer und/oder Grundstücksbesitzer (z.B. Mieter oder Pächter) gilt als „Zustandsstörer", sofern von seinem Grund und Boden Gefährdungen von Boden und/oder Grundwasser aufgrund von Schadstoffkontamination ausgehen. Dabei ergibt sich seine Sanierungsverantwortlichkeit lediglich aus seiner grundbuchmäßigen Stellung als Eigentümer bzw. aus seiner Stellung als Besitzer(!).

2.2.4.4 Vollzugsaufgaben im Altlastenbereich / gesetzliche Pflichten derBehörden am Beispiel Niedersachsens

Erfassung

Verdachtsflächenkataster (§39 NAbfG)
Die Verwaltungsbehörden bzw. die zuständigen Ämter oder Dezernate sind gesetzlich verpflichtet, das Verdachtsflächenkataster zu führen.

Untersuchung

(§1 GefAG; §24 VwVfG)
Die Verwaltungsbehörden bzw. die zuständigen Ämter oder Dezernate sind gesetzlich verpflichtet, Altlastenverdachtsflächen sowie Altlasten zu untersuchen.

Auskunftspflicht (§34 NabfG)
Die mit der Untersuchung beauftragten Stellen sind zum Einholen benötigter Auskünftebei Recherchen ermächtigt.

Finanzierung (§33 Abs. 2, NabfG)
Die Behörden sind dazu verpflichtet, in jedem Fall die Verantwortlichen zur Erstattung des Aufwandes bei der Erkundung und Bewertung einer Altlast heranzuziehen.

Sicherung / Sanierung

Die Verwaltungsbehörden bzw. die zuständigen Ämter oder Dezernate sind gesetzlich verpflichtet und ermächtigt, Sicherungs- und Sanierungsmaßnahmen anzuordnen (§35 NabfG). Auch die Erarbeitung von entsprechenden Handlungskonzepten mit oder über entspr. verwaltungstechnische Regelungen, d.h. der Organisation verschiedener Arbeitsgruppen - beispielsweise zur Beratung und Maßnahmenempfehlung durch fachliche Kompetenz - ist Pflicht der Behörden (§33 Abs. 2 NabfG).

Überwachung

Kontrolle (§33 NVbfG)
Die Verwaltungsbehörden bzw. die zuständigen Ämter oder Dezernate sind gesetzlich ermächtigt, die notwendigen Überwachungsaufgaben nach einer Altlastensicherung anzuordnen.

Haftungsnahme / Heranziehungspflicht (§33 Abs. 2 NabfG)
Die Verwaltungsbehörden bzw. die zuständigen Ämter oder Dezernate sind gesetzlich verpflichtet, nach dem sog. Verursacherprinzip die für Altlasten Verantwortlichen, die Zustandsstörer, auch für die Folgekosten der Sanierung bzw. Sicherung einer Altlast heranzuziehen, die durch die Überwachung entstehen.

Die beiden folgenden Darstellungen sollen die verwaltungsrechtlichen Grundlagen (Gesetze) sowie die verwaltungstechnische Organisation im Bereich „Altlasten“ am Beispiel des Landes Niedersachsen verdeutlichen: Welche Behörden sind an der Erfassung, Untersuchung, Maßnahmenplanung sowie Empfehlung beteiligt; wie ist die Arbeit unter den verschiedenen Verwaltungsebenen (Land, Bezirk, Landkreise, Kommunen) geregelt und aufgeteilt, welche Behörden sind wann weisungsberechtigt oder welche Behörde ist für welchen (räumlichen) Bereich zuständig?

Anmerkung: die Verwaltungsebene der Bezirke wurde für das Land Niedersachsen durch Landesgesetz aufgelöst und die entsprechenden Kompetenzen und Verantwortlichkeiten den verbleibenden Verwaltungsebenen zugeordnet.

Die Landesarbeitsgruppe Altlasten LAA berät die Verwaltungsstellen hinsichtlich fachlicher Frage- und Problemstellungen, erarbeitet Programme und Maßnahmenmöglichkeiten, übernimmt auch die wissenschaftliche Grundlagenschaffung für die Verwaltung.

Hierbei wird die Aufgabenteilung der verschiedenen Ämter sowohl in fachlicher als auch gebietsbezogener Hinsicht deutlich: Streng hierarchisch ist die Aufgabenzuweisung auf den verschiedenen Verwaltungsebenen mit dem Niedersächsischen Umweltministerium als oberste Abfallbehörde, den vier Bezirksregierungen

(Braunschweig, Hannover, Lüneburg und Weser-Ems) mit den oberen Abfallbehörden sowie den unteren Abfallbehörden auf Ebene der Landkreise, Städte und Kommunen.

Die in der LAA zusammengefassten Ämter - das Niedersächsische Landesamt für Ökologie (NLÖ) sowie das Niedersächsische Landesamt für Bodenforschung (NLfB) - nehmen eine besondere Rolle der Fachberatung des Umweltministeriums wahr, sind diesem zugeordnet und nicht innerhalb der gebietskörperschaftsbezogenen Verwaltungshierarchie zu suchen.

Auch die staatlichen Ämter für Wasser und Abfall (StAWA) sind in informeller und beratender Weise als Fachplanungsämter den oberen Verwaltungsbehörden zugeordnet, beraten jedoch auch die unteren Abfallbehörden.

2.2.5 Rechtliche Entwicklung im Bodenschutz (Stichpunktübersicht)

1960 Paragraph zum „Schutz des Mutterbodens“ im BauGB

1965 Zielformulierung des ROG im Bezug auf den Boden

Anmerkung: Mängel der Beachtung des Bodenschutzes auf Bundesebene (BauGB); nach Kompetenzklärung 1996/97 durch Entwurf des Bundesbodenschutzgesetzes beseitigt

1972 Europäische Bodenschutzcharta durch den Europarat verabschiedet (nationale Umsetzung erforderlich)

1975 Grundsätze zu Prüfung der Umweltverträglichkeit / Maßnahmen
GMBl 1975, S. 7
Aussagen zur Plan- und Programmebene
Geltung u.a. für Rechtsvorschriften (Verwaltungsebene), Verwaltungsakte, Programme, Pläne des Bundes (Teilaspekte: Boden, Bodenwasser, Grundwasser (u.a.))

1980 Weltbodencharta

1982 Einrichtung der Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Bodenschutzprogramme“

1983 Schaffung der „Interministeriellen Arbeitsgruppe Bodenschutz“ (IMAB – vgl. Bundesregierung, 1985, S. 7)

1985 Bodenschutzkonzeption der Bundesregierung (aufgrund IMAB)

24.04.1985 Einrichtung der Umweltministerkonferenz (Sonderarbeitsgruppe „Bodeninformationssysteme“)

12.01.1988 Konzeption von Maßnahmen zum Bodenschutz, die die Bodenschutzgesetzgebung der Länder regelt bzw. initiiert (Rahmenrichtgebung für die Länder – Kap. 3.3.3.)

16.08.1990 EG-Richtlinie „Strategische Umweltgefahrenabschätzung“ wird dem EG- bzw.- EU-Rat vorgeschlagen

August 1990 UVP – Umweltverträglichkeitsprüfung
Bundesebene: Verabschiedung des UVP-Gesetzes [Projektbezug (Positivkatalog für Bundes- sowie Großprojekte)] – Änderungsnotwendigkeiten erwachsen aus der deutschen Wiedervereinigung, 1990

Dezember 1990  ROV: Bundesrahmenrichtgebung als „Leitschnur“ der Landesgesetzgebungen
Beschleunigungsgesetze im Infrastrukturbereich, z.B.: Bundesverkehrswegeplan(-ung) aufgrund der Notwendigkeit der Infrastrukturschaffung und Bereitstellung aufgrund der Wiedervereinigung bedeutet dies: de facto ein Ausschalten der UVP während der ersten (Planungs-) Phase

12.02.1990 UVP-Gesetz
Forderung, u.a., der Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der Auswirkungen von Projekten und Planungsvorhaben auf den Boden(BGBL vom 20.02.1990, §2, Abs. 1 (= bodenschutzbezogene Regelungen für der UVP vorgeschaltete Verfahren (ROV/ROG)

Anmerkung:

Die Forderungen im geänderten UVP-Gesetz vom 12.02.1990 können nicht als ausreichend für einen kompetenten Bodenschutz gewertet werden, da der Erlass oder eine geeignete Verfügung fehlt, geeignete Verfahren auf Landesebene einzuführen, wie sie etwa für Niedersachsen mit der „Landesarbeitsgruppe Altlasten“ besteht.

Die Prüfung erfolgt somit nicht auf übergeordneter Prüfungsebene; in der Raumordnung bzw. den Raumordnungsverfahren der Länder und des Bundes erfolgen keine oder lediglich stark reduzierte Abwägungen umwelt- und bodenrelevanter Aspekte.